개발제한구역(1) 현황, 문제점

 

국토교통부에서 지정하는 개발제한구역은 도시 주변의 녹지를 보존하기 위해 지정한 구역을 가리킨다. 영국 런던에서 최초로 본격적으로 시행되었다. 한국은 영국과 함께 그린벨트가 가장 발달한 나라로, 세계적으로 그린벨트 정책을 언급할 때 대표적으로 언급되는 국가 중 하나이다. 1960년대, 대한민국은 급속도로 성장하게 되면서 무분별한 개발이 시작되었다. 교통, 주거, 환경 등이 악화하였으며 이러한 부작용을 줄이기 위해 1971년 처음으로 개발제한구역 제도를 도입하였다. 관련 국내법은 아래와 같다.

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부 장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부 장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요성이 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군 관리계획으로 결정할 수 있다.
② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

 

도입 초기에는 반대파의 비난이 있었지만, 이후에는 대한민국 환경 보존에 크게 기여하는 정책의 효과가 높았다고 평가받게 되었다. 환경 정책의 영향으로 한국은 환경 보존, 번성에 성공하였다. 이후에 UN 산하 식량농업기구인 FAO의 1982년 보고서에서 "한국은 제2차 세계대전 이후 산림녹화에 성공한 유일한 개발도상국이다"라고 표현되었다. 개발'제한'구역으로 표현하고 있지만, 실상은 개발'금지'구역이라 할 정도로 자연을 보전할 수 있도록 했다. 환경 훼손, 난개발 및 무분별한 도시연담화를 억제한다는 점에서 긍정적인 평가를 받기도 하지만, 국가가 강제로 국민의 재산권을 침해한다는 면에서 부정적인 평가도 동시에 받는다. 한편, 개발제한구역 규제는 부동산 가격 상승을 촉발하기도 한다. 서울특별시의 경우, 전체 면적의 약 25%가 개발제한구역으로 지정되어있다.

그린벨트라고도 불리는 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 자연환경과 생태계를 보호하여 건전한 생활 환경을 확보하고, 도시 성장 관리를 위해 제한하는 구역으로 정해진다. 이는 개발제한구역법 시행령에서 명시하고 있다. 그린벨트 지역 내에서는 건축물의 신축·증축, 용도 변경, 토지의 형질 변경 및 토지 분할 등의 행위가 금지되어 있다. 그러나 국토교통부 장관, 시·도지사, 시장, 군수 등의 승인이나 허가를 통해 구역 설정 목적에 위배되지 않는 한에서 개발이 가능하다. 그린벨트 지역 내에서도 생산 녹지는 농경·목축·수산·임업 등의 경제적 목적을 겸하고 있고, 도시를 둘러싼 광활한 농장·유원지·임야·산지 등으로 구성되어 있다. 일반적인 그린벨트는 농가나 넓은 정원이 붙은 주택이나 학교 등의 건설물이 점재할 수 있다. 공원을 이루기도 하고, 비상시 피난로로서 작용하기도 한다. 

차단녹지는 공장의 배기가스, 소음으로부터 주택을 보호하고, 대도시의 시가지가 무제한으로 팽창하는 것을 막기 위해서 도시 외곽에 설치된다. 도시민의 쾌적한 생활 환경 및 주거 환경을 위해 무질서한 도시 확장을 막고, 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 생활환경을 확보하고, 보안을 이유로 도시 개발 제한이 필요할 경우, 도시 주변 지역에 개발제한구역을 지정할 수 있도록 도시계획법을 제정하였다. 개발제한구역 내의 토지 중 기존의 목적으로 더 이상 사용할 수 없거나 처음부터 나대지인 경우, 토지매수 청구권이 인정되었던 헌법 판결이 있다. 사용도 못 하고, 개발도 못 하는 토지에 재산세를 계속 내는 경우가 발생하여 권익 침해가 극심하다고 보았다.

 

그린벨트 제한의 문제점으로 꼽히는 사항들을 확인해보았다. 먼저, 사유재산권을 침해하는 문제가 있다. 특히 과거부터 그린벨트 지역에서 거주하던 토박이 주민 입장에서는 강제로 수용되는 것과 같다. 한국의 그린벨트는 70%가 넘는 비율이 사유지로 구성되어 있다는 점에서, 런던의 그린벨트는 국유지인 점과 비교하며 부당성을 설파하는 사람들도 있다. 국가적으로 처음 도입되었을 때부터 보상은 거의 없다고 봐야 한다. 보상과 관련한 문제는 한국의 도시계획 제도 구조에서 유래한다. 현행법률상, 도시계획시설이나 도시계획사업의 경우에만 도시계획에서 보상하는데, 개발제한구역은 용도구역의 일종이라 보상에 해당하는 근거가 없기 때문이다. 기본적으로 용도구역은 보상할 이유가 없기 때문이다.

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에서는 본래의 용도로 사용할 수 없게 된 토지에 대해 매수 청구가 가능하다고 명시되어 있기는 하나, 구역의 지정에 대한 보상과는 성격이 다르고 보상에 관련된 제도 역시 미비한 현실이다. 개발제한구역 지정 후 본래의 목적으로 더 이상 사용할 수 없거나, 나대지인 경우에는 강제 수용당하는 것과 같은 피해가 있다고 보아, 보상이 없다는 점에 대해 헌법불합치 판결이 내려진 적도 있다.

다음으로는 제한 없는 도시 팽창은 막았지만, 대신 비지적 확산이 발생한다는 점이 문제이다. 비지적 확산이란, 개발제한구역을 건너뛰고 위성도시가 발달하는 것을 이른다. 서울 바로 근교에 개발이 어렵다 보니 파주시, 용인시 등과 같이 먼 거리에 위치한 지역에서 난개발이 발생하는 것이다. 그린벨트 제한이 없었다면, 수도와 가까운 지역에 위성도시가 형성되어 연결 교통 인프라를 상대적으로 저렴한 비용으로 건설할 수 있다. 하지만 지금과 같이 파주, 용인 등의 먼 거리에 위성도시가 형성되는 경우 연결 거리가 과다해져 추가적인 비용이 증가한다. 통근을 위한 광역철도를 건설하고자 하면, 중간의 그린벨트로 인해 수요를 문제로 건설이 추진되지 않을 수도 있다. 광역버스의 경우, 운행 길이가 길어지고 회전율이 낮아지기 때문에 노선 신설이 되지 않을 수도 있다. 게다가 그린벨트 내부의 지자체에서도 개발 압력이 높아지자, 꼼수 개발이 널리 퍼져 남양주시나 의왕시, 시흥시는 도시 전체가 파편화되어버렸다.